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负面清单实现“全国一张单”,会带来多大好处?|新京报专栏

2022-10-08 01:34字体:
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落实“全国一张清单”管理模式,关键是继续推进高水平开放,加快形成落实清单管理制度的重要机制。

▲1月2日,山东自贸区,山东青岛港前湾集装箱码头一派繁忙景象。图/IC photo

4月10日,《中共中央 国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布。这是事关我国统一大市场建设的一份重要文件,其中强调,实行统一的市场准入制度,严格落实“全国一张清单”管理模式。

作为一项重要的制度创新??市场准入负面清单制度,在我国市场经济发展中已经发挥了重要的作用。要建设统一大市场,无疑对包括市场准入负面清单在内的市场基础制度规则等建设提出了更高要求。

清单一再“瘦身”反映高水平开放进程

我国市场准入负面清单制度,是我国全面深化改革的一项重大举措。

党的十八届三中全会明确提出:“实行统一的市场准入制度,在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。”党的十九大做出的全面深化改革战略部署中,一项重要任务是全面实施市场准入负面清单制度。2020年出台的《中共中央 国务院关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》也再次将其列为重点任务。

从实施历程来看,市场准入负面清单经历了探索?试点?正式实施?迭代更新的关键几步。2012年后,不少地方政府引入清单的理念,一些省市出台了清单类的创新举措,对清单进行探索创新。

2016年,中央有关部门制定了《市场准入负面清单草案(试点版)》,在津沪闽粤四省市先行试点;2017年试点扩大至15个省市。2018年,我国正式推出《市场准入负面清单(2018年版)》,自此全面实施市场准入负面清单制度。此后,这份清单在2019、2020和2022年数次迭代更新。最新的《市场准入负面清单(2022年版)》于上月正式公布实施。

市场准入负面清单带来最重要的效应,是建立了“非禁即入”的制度安排,并使“非禁即入”成为市场开放与创新的基本指导思想。同时,清单不断“瘦身”,大幅压缩了市场准入的限制范围。

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且看2018年版负面清单共列禁止和许可类事项151项,比清单(试点版)328项减少了177项,压减幅度达54%;最新2022版禁止和许可类事项117项,合乐8,比2020年版减少6项,与2018年版相比则减少了34项。

从中可以看出,不同领域中的清单,有增有减,结构优化的特点比较突出。比如2022年版的负面清单,对义务教育阶段学科类培训机构等资本运作做出一些禁止性的要求。

从市场准入负面清单的动态调整进程看,其反映了我国高水平开放的进程。负面清单最早是国际上针对外商投资准入的一种管理模式。我国主动引入负面清单模式,本身就是对标国际、推进开放的一项重要举措;同时,在实践中将其扩大至市场开放,则是一项重要的制度创新。更重要的是,市场准入负面清单条款的条目、内容、标准化等方面的调整、优化与改善,都能客观反映我国开放的进展。

从实践看,这项制度的改革红利正在逐步释放。仅以市场主体数量为例,2021年我国各类市场主体新增2887万户,相比2012年底增长1.8倍。亿万市场主体,已成为我国经济增长、扩大就业、技术创新的主要推动者。

▲在江苏连云港港口码头,货轮进行集装箱装卸作业。图/新华社

形成落实清单实施机制是关键

正如此前提到的,严格落实“全国一张清单”管理模式,已成为建设全国统一大市场的重大任务,也是满足市场主体需求的重要举措。在这方面,需要在清单自身上继续迭代优化,也需要创新形成落实清单实施的机制。

在迭代优化上,需要依据市场发展情况不断动态调整,关键是形成参与式的清单调整机制安排。不妨赋予企业、行业协会、地方政府建议权,他们可根据实际情况提出调整清单的建议,使清单更能动态反映市场和基层需求。

虽然严禁各地区各部门自行发布具有市场准入性质的负面清单,但地方政府在某些方面可以更快速地了解市场需求。为此,在市场准入负面清单动态调整中,需要建立包括多渠道建议、第三方评估等在内的动态调整机制,使其迭代更新更有针对性。

同时,要以高水平开放推动落实这一管理制度。当前,“开放是最大的改革”的特点相当明显,加快推进高水平开放,成为深化改革的重要动力。尤其是对于“市场准入负面清单”这种从国际引入,并在国内进行制度创新的改革来说,进一步对标国际规则、规制、管理、标准方面还有很大的空间。

首先,对标国际承诺,进一步优化负面清单体系,加大以服务贸易为重点的市场开放。

在《区域全面经济伙伴关系协定》正式生效后,我国承诺在未来6年将服务贸易正面清单转为负面清单。共建全球最大的自由贸易区,为进一步优化市场准入负面清单提供了重要动力。此外,我国已经正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》,优化负面清单有助于我国做好相关准备。

其次,对标国际规范,进一步完善负面清单条款,强化负面清单的法律依据。

目前的清单表述相对简单,尤其是在禁止和许可类的条款上,需要增加相关法律依据的说明。这也将倒逼有关方面修改和调整不适应现代市场经济体系建设的法律法规。尤其是地方层面某些与负面清单不相符的地方性法律、法规等,若不进行修改,或导致市场准入负面清单在地方难以落地。

再者,对标国际管理,进一步完善负面清单配套制度。

负面清单有效实施,离不开配套制度的支持。严格落实一张清单制度,借鉴国际经验,需要进一步深化以行政审批、市场监管、国家安全等方面的配套制度改革与建设。

最后,充分用好高水平开放的倒逼作用,形成严格落实“全国一张清单”管理模式的制度保障。

为此,可以统筹考虑全国版服务贸易负面清单、外商投资负面清单以及自贸港(试验区)负面清单,推动负面清单的不断优化,使“一单尽列、单外无单”的制度创新发挥其更大的效应。

此外,强化严格落实市场准入负面清单管理制度的执行机制也尤为重要。要维护“全国一张清单”的统一性、严肃性、权威性,离不开切实有效的执行机制。实践中,不妨考虑建立市场准入负面清单的多元化准入监督体系,建立包括仲裁、行政诉讼、处罚等在内的机制安排,使负面清单管理制度的约束刚性化。

总而言之,负面清单要实现“全国一张单”,尚需采取多方面举措,关键仍是推进高水平开放,以规则、规制、管理、标准对接的制度型开放,加快形成落实清单管理制度的重要机制。

新京报特约撰稿人|匡贤明(中国(海南)改革发展研究院经济研究中心研究员)

校对|李立军

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